吕院长观察 | 盘活闲置土地，唤醒县市区发展的沉睡资源

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吕院长观察 | 盘活闲置土地，唤醒县市区发展的沉睡资源

 信息来源：网络 发布时间：2026-06-24
摘要

很多县市区谈发展，都会遇到一个共同矛盾：一方面，招商引资、产业升级、城市更新都需要空间；另一方面，城镇内部却存在大量闲置土地、低效厂房、老旧园区和沉睡资产。
表面看，这是“缺地”的问题；深层看，这是“用地方式”和“发展方式”还没有真正转过来的问题。
过去的发展，更多依靠新增建设用地、园区扩张和外延开发。到了高质量发展阶段，土地资源越来越紧，新增空间越来越有限，继续走“摊大饼”的老路已经难以为继。县市区真正需要转变的，不是简单向外要地，而是向内挖潜，把已经占用却没有充分发挥效益的土地重新组织起来，把沉睡资源转化为发展平台。
闲置土地不是没有价值，而是价值被压住了；低效空间不是没有潜力，而是缺少重新激活的机制。盘活闲置土地，已经不只是自然资源管理问题，而是县域经济转型、产业平台升级、城市功能重塑和财政资产运营的重要抓手。
一、闲置土地是县市区发展中最容易被忽视的“存量富矿”

在很多地方，闲置土地和低效用地长期被当成遗留问题看待。项目停了、厂房旧了、企业走了、手续复杂了，土地就慢慢沉睡下来。时间一长，这些地块既影响城市形象，也压低空间效率，还可能带来安全、环保、债务和权属纠纷等问题。
但换一个角度看，这些土地往往处在比较成熟的区位，周边有道路、有配套、有产业基础，也有一定的市场需求。它们不是城市发展的边角料，而是可以被重新激活的存量资源。
对县市区而言，未来竞争不能只看谁有更多新增指标，更要看谁能把存量空间用得更好。一个地方如果能够把闲置厂房改造成标准化产业空间，把低效园区改造成现代产业平台，把零散地块整合成连片发展空间，就等于在不大规模新增土地消耗的情况下，重新打开了发展容量。
这就是盘活闲置土地的真正意义：不是简单清理一块地，而是重新打开一座城市的发展想象。
二、盘活闲置土地，关键不是“收回来”，而是“用起来”

一些地方一谈盘活闲置土地，首先想到的是收储、拆除、挂牌、再出让。这当然是重要手段，但如果只有土地处置，没有产业导入；只有空间腾挪，没有运营机制；只有短期收益，没有长期发展，盘活就容易变成一次性动作。
真正有效的土地盘活，应当从“土地思维”转向“发展思维”。
要把闲置土地放到产业升级中去看。
要把零散地块放到片区更新中去看。
要把闲置资产放到长期运营中去看。
第一，要把闲置土地放到产业升级中去看。
一块低效工业用地，不能只是从旧厂房变成新厂房，而要看它能不能承接更高端的产业环节，能不能吸引更优质的企业，能不能形成新的税收、就业和创新能力。土地盘活的核心，不是把地变新，而是把产业变强。
第二，要把零散地块放到片区更新中去看。
很多县市区的闲置土地不是单块土地问题，而是空间碎片化、产业低端化、配套不足、功能混杂等问题叠加。单宗地块各自为战，难以形成规模效应。只有通过片区统筹、连片改造、功能重组，才能把分散资源变成高能级平台。
第三，要把闲置资产放到长期运营中去看。
土地盘活不是“一卖了之”，更不是“一拆了之”。如果没有后续招商、运营、服务和管理，新的空间很快又可能陷入低效循环。县市区要从“供地者”转向“组织者”，从“管理土地”转向“经营空间”，把土地、产业、资本、企业和公共服务连接起来。
三、县市区要建立盘活闲置土地的系统打法

盘活闲置土地不能靠运动式推进，更不能靠单个部门孤军奋战。它需要一套系统打法。
首先，要摸清底数。
县市区应当建立闲置土地、低效工业用地、闲置厂房、批而未供土地、供而未用土地、农村集体建设用地等资源台账。每一块地的权属关系、规划条件、使用状态、债务抵押、环保风险、改造成本和产业适配方向，都要做到心中有数。
其次，要分类施策。
不是所有闲置土地都适合做产业园，也不是所有老旧厂房都适合拆除重建。有的适合“工改工”，继续服务先进制造业；有的适合导入科创孵化、研发设计、现代物流等新功能；有的可以用于公共服务、保障性住房、文旅消费和城市更新；有的则应当复垦复绿，回归生态功能。分类精准，盘活才有效率。
再次，要打通机制。
闲置土地往往牵涉自然资源、住建、发改、工信、财政、税务、金融、法院、村集体和企业等多方主体。只有建立跨部门协同机制，才能解决权属不清、债务纠纷、规划调整、资金来源、收益分配等难题。盘活土地，表面上是动空间，实际上是动体制、动机制、动利益格局。
最后，要强化运营。
县市区可以通过国有平台牵引、龙头企业带动、社会资本参与、村集体合作等方式，探索长租自营、合作开发、集体经营性建设用地入市、低效园区改造、产业平台招商等路径。关键是让土地不再只是静态资产，而是能够持续产生经济效益和社会效益的运营载体。
四、地方实践说明，沉睡土地可以成为新的发展平台

从一些县市区实践看，闲置土地盘活已经不是简单的土地处置，而是推动产业升级和空间再造的重要抓手。
佛山顺德乐从镇上华智能智造产业园就是一个典型案例。当地没有简单把老旧厂房拆掉再卖地，而是通过“工改工”和专业化运营，把原本低效、破旧、存在安全隐患的工业空间，改造为承载智能制造、机器人等新兴业态的产业园区。这说明，低效土地一旦与新产业、新企业、新场景结合起来，就能够从“存量包袱”转化为“发展平台”。
福建晋江中辉产业园则提供了另一种启示。该项目原本是长期闲置的老旧陶瓷用地，通过农村集体经营性建设用地入市和产业园区化改造，既盘活了沉睡多年的土地资源，也为村集体经济增收、企业转型升级和县域产业发展打开了空间。这说明，县域大量历史遗留用地、集体建设用地和低效产业用地，并不是没有价值，关键在于能不能通过制度创新，把产权、资本、产业和收益机制打通。
这两个案例共同说明，盘活闲置土地不能停留在“清理土地”的层面，而要进入“重塑发展”的层面。顺德的经验在于以产业升级牵引空间更新，晋江的经验在于以制度创新激活集体土地。一个强调“工改工”，一个强调“集建入市”，路径不同，但方向一致：让沉睡土地重新进入发展循环。
五、唤醒沉睡资源，考验的是地方发展的组织能力

未来县市区发展，土地约束会越来越强，传统扩张模式会越来越难。谁能把闲置土地、低效厂房、老旧园区和沉睡资产盘活起来，谁就能在有限空间中找到新的增长点。
盘活闲置土地，表面看是土地文章，实质上是发展文章；表面看是资源再利用，实质上是治理能力再提升。它考验的不是一个部门的审批速度，而是一个地方统筹规划、导入产业、整合资本、协调利益和长期运营的综合能力。
真正有远见的县市区，不会把闲置土地看成历史包袱，而会把它看成未来资源；不会只想着如何处置一块地，而会思考如何通过一块地带动一个片区、培育一个产业、重塑一种功能。
土地一旦沉睡，城市发展就会被锁住；土地一旦被唤醒，新的产业、资本、人才和场景就会随之流动起来。县市区高质量发展的新空间，很多时候并不在远方，而就在那些被忽视、被闲置、被低估的存量资源之中。
文/吕伟华天和经济研究所执行所长兼县镇村发展研究院院长
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