《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》深入解读

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《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》深入解读

 信息来源：网络 发布时间：2026-07-16
摘要

2026年7月4日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于完善自然资源资产管理制度体系的意见》（以下简称《意见》）。全文共七个部分、十一项具体任务，形成了从调查清查、产权确认、保护管护到市场配置、收益管理、监督考核的完整制度链条。
一、总体要求明确一条主线、五项任务、两个时间节点

《意见》提出，以健全自然资源资产产权制度为主线，重点做好五件事：
强化自然资源整体保护
促进自然资源资产高效配置
维护自然资源资产所有者权益
健全自然资源资产管理体制机制
加强监督管理、守牢资源安全底线
这里最关键的是“以健全自然资源资产产权制度为主线”。
自然资源管理中的许多问题，表面上是开发与保护的矛盾，实质上与产权主体不清、权利边界不明、所有者职责不到位有关。只有先回答“资源归谁所有、由谁代表所有者、谁可以使用、使用到什么程度”，后续的保护、配置、收益和追责才有制度基础。
《意见》确定两个时间节点：
到2030年，重点是“更加健全、更加明确、更加清晰、更加有力、更加高效”
到2035年，系统完备的自然资源资产管理制度体系全面建立
这说明2026年至2030年是制度补缺、机制磨合和地方试点的重要阶段；2030年至2035年，则是制度定型和全面运行阶段。
二、摸清自然资源资产家底：解决“有什么、在哪里、值多少”

这一部分包括两项任务。
第一项：完善自然资源统一调查监测评价制度

文件明确，调查对象包括土地、矿产、森林、草原、湿地、水、海洋、荒漠等自然资源，也包括国家公园等重要国土空间。
重点有四个：
统一调查标准
统筹基础调查、专项调查和动态监测
建设自然资源管理和国土空间规划“一张图”
推进调查监测数字化转型
过去，不同部门调查口径、分类标准、时间节点可能存在差异。《意见》强调“统一时空基准”和“一张图”，就是要避免同一片空间在不同管理系统中出现面积不同、性质不同、边界不同的问题。
这里解决的是自然资源的“本底账”。
第二项：健全自然资源资产清查统计核算制度

这一条与普通资源调查不同。
资源调查主要回答“有什么、在哪里、质量如何”；资产清查还要回答：
权利归谁
谁在使用
使用状态如何
实物量是多少
价值量是多少
与上年度相比发生了什么变化
因此，《意见》提出定期开展资产清查、建立年度更新机制、完善自然资源资产负债表，并探索自然资本核算。
这里有一个重要政策边界：文件使用的是“探索核算价值量”，而不是要求所有自然资源立即进行市场估价。说明自然资源价值核算仍处于标准完善和实践探索阶段，核算价值也不等于可以直接交易或者融资的市场价值。
三、健全产权制度：解决“归谁所有、谁能使用、如何登记”

这一部分包括权利体系和确权登记两项任务。
第三项：健全自然资源资产用益物权等权利体系

文件坚持两个前提：
资源公有
物权法定
在此基础上，推动自然资源所有权与使用权分离。也就是说，国家和集体保持所有权不变，可以依法将一定期限、一定范围、一定用途的使用权配置给经营主体。
文件提出五个值得关注的改革方向：
探索单独设立深层地下空间建设用地使用权
推动设立国有农用地使用权
完善填海成陆后海域使用权向土地使用权转换机制
构建无居民海岛权利体系
推进用水权改革，明确不同区域和取用水户的权利边界
这些规定反映出，自然资源产权管理正在从以地表土地为主，向地下空间、农用地、水域、海域和海岛等立体化、多类型空间延伸。
需要注意，“探索单独设立”和“推动设立”属于改革方向，并不等于相应物权已经直接设立。根据“物权法定”原则，仍需通过法律法规、登记规则和技术规范进一步落实。
第四项：全面推进自然资源和不动产统一确权登记

如果说上一条解决的是“设立什么权利”，这一条解决的就是“怎样确认和记载权利”。
登记范围不仅包括水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域和矿产资源，还包括国家公园、自然保护区、自然公园等重要国土空间。
重点是划清四类边界：
全民所有与集体所有的边界
不同层级政府履行所有者职责的边界
不同自然资源种类之间的边界
自然资源所有权与各类使用权之间的边界
文件提出“加快完善地籍数据库，推动形成统一产权底板”，意味着今后各种自然资源权利应尽量落到同一空间底图上，实现权属、位置、面积、用途和限制条件相互衔接。
四、强化整体保护：解决“怎样管护、怎样实现保值增值”

这一部分包括保值增值和储备管护两项任务。
第五项：促进自然资源资产保值增值

文件首先强调严守三条控制线：
耕地和永久基本农田保护红线
生态保护红线
城镇开发边界
这表明自然资源资产管理的首要目标仍然是保护，而不是开发和交易。所谓保值增值，既包括经济价值，也包括生态价值、社会价值和长期公共价值。
在守住底线的前提下，文件提出：
推进土地混合开发
推进空间复合利用
依法合理转换土地用途
健全主体功能区制度
完善生态产品价值实现机制
这里体现的是“严格保护”和“合理利用”相统一。文件并不主张把所有空间固定为单一用途，而是在国土空间规划和用途管制框架内，提高资源的复合利用效率。
文件还提出探索三类市场化机制：
资源权益指标市场化交易
大陆自然岸线占用与修复平衡
生态保护红线内建设用地腾退指标交易激励机制
其目的主要是建立保护成本共担、生态效益共享机制，并不意味着可以通过购买指标突破生态红线。
第六项：优化自然资源资产储备管护机制

这项改革是对传统土地储备制度的拓展。
文件明确，所有未确定使用权人的国有建设用地都要纳入储备管理。同时提出探索自然资源资产综合收储，意味着储备范围可能由单一建设用地向森林、矿产等其他自然资源延伸。
文件将储备资产分为两类：
公益性特征明显的，以日常保护和管护为主
经营性特征明显的，可以进行必要的前期开发和临时利用
这说明“纳入储备”并不等于等待出让。自然资源进入储备后，要根据资源属性采取不同的管理方式。
文件还提出，可以由专业运营机构、国有林业或农业经营单位等符合条件的主体承担管护工作。这为自然资源管护专业化提供了制度空间，但承担管护职责并不意味着取得资源所有权。
五、促进高效配置：解决“怎样进入市场、怎样组合利用”

这一部分包括市场规则和配置模式两项任务。
第七项：完善自然资源资产市场制度和规则

文件列出了多种配置方式：
划拨
出让
租赁
作价出资或者入股
联营
承包经营
这表明不同自然资源、不同项目和不同使用主体，可以采用差异化配置方式，不再局限于一次性出让。
同时，文件针对不同资源分别提出改革要求：
探索国有农用地有偿使用制度
全面推进矿业权竞争性出让
提高海域使用权市场化配置比例
培育和规范用水权交易市场
完善自然资源资产价格体系
这一条重点解决的是“单项自然资源如何规范进入市场”。
文件强调对配置合同实施全生命周期管理，意味着政府监管不能停留在资源出让或者合同签订环节，而要覆盖开发建设、实际使用、生态修复、收益缴纳和到期退出全过程。

第八项：构建自然资源资产配置新模式新路径

这一条重点解决“多种资源如何组合配置”。
文件提出，地方可以在国土空间规划中划定储备片区和配置单元，统筹安排：
资产储备
资源配置
价值实现
收益管理
配置时序
对于同一经营主体需要整体使用多种自然资源的，可以依法实行组合配置。
例如，一个文旅项目可能同时涉及建设用地、林地、水面、地下空间和相关经营权益。过去需要分别申请、分别配置；今后可以探索形成组合标的，一并公告、一并签订配置合同。
但是，组合配置不是简单“打包出让”。文件要求把各种资源的使用条件、开发要求、起始价格、收益核算和生态保护修复责任全部纳入配置方案。
同时，《意见》要求探索按资源种类分别核算收益，说明即使实行组合配置，也不能混淆不同资源的收益归属、预算管理和监管责任。
六、完善监督考核：解决“收益怎么管、责任怎么追”

这一部分包括收益、监督和报告三项任务。

第九项：加强自然资源资产收益管理

文件明确提出，建立统一的全民所有自然资源资产收益管理制度，相关收入全部纳入政府预算。
这是一项约束性很强的规定。其目的在于避免自然资源收益分散管理、体外循环或者部门自行支配，提高收益管理的规范性和透明度。
文件还提出健全收益成本核算制度。今后评价自然资源项目不能只看出让收入，还要核算资源收储、生态修复、基础设施建设和长期管护成本。
此外，《意见》提出健全农村集体经营性建设用地入市增值收益分配机制，说明文件在强调全民所有自然资源资产收益管理的同时，也注意保护农村集体和农民权益。
第十项：强化自然资源资产管理监督

这一条主要建立三项制度。
第一，建立所有权资源清单制度。通过清单明确：
谁是履职主体
管理哪些资源
享有哪些权利
承担什么义务和责任
第二，统筹开展自然资源资产管理责任考核。考核对象不再只是资源使用主体，也包括代表所有者履行职责的政府和有关部门。
第三，探索国有自然资源资产损害赔偿机制。承担所有者职责和管护职责的主体，有责任发现、核实和报告资产损害，也有权要求侵权人停止侵害、恢复原状、赔偿损失，必要时可以作为原告提起诉讼。
文件还要求与检察公益诉讼、生态环境损害赔偿制度衔接，形成行政监督、司法监督和社会监督协同机制。

第十一项：完善自然资源资产统一报告制度

文件明确三个报告和公开渠道：
政府向同级人大常委会专项报告
建立自然资源资产管理及履职情况报告机制
依法向社会公开国有自然资源资产状况和管理情况
这意味着自然资源资产管理将从部门内部事务，转变为接受人大监督和社会监督的重要公共事务。
报告内容不仅要说明自然资源有多少，还要说明由谁管理、如何配置、取得多少收益、资产是否受损以及履职责任是否落实。
七、组织实施：明确“中央统筹、省负总责、市县抓落实”

文件最后明确了三级责任结构：
中央负责制度设计、统筹协调和重大事项决策
省级承担组织实施和总体责任
市县负责资产清查、确权登记、储备管护、具体配置和日常监管
文件同时提出加强立法、执法司法、科技支撑、人才建设、信息共享和绿色金融服务。
其中，绿色金融的表述附有明确条件：必须按照市场化、法治化原则开展。这意味着金融支持应以真实权利、合理估值、稳定收益和风险可控为基础，不能简单以自然资源资产评估值进行融资。
对文件的总体判断

《意见》的制度逻辑可以概括为：
以统一调查摸清家底，以确权登记明确产权，以整体保护守住底线，以储备管护提升质量，以市场机制优化配置，以预算制度管理收益，以清单、报告和追偿制度压实责任。
文件既强调保护，又允许依法利用；既发挥市场作用，又强化政府所有者职责；既推动资源价值实现，又设置规划、用途、预算和监督边界。
因此，《意见》的核心不是推动自然资源全面商品化，而是建立一套能够回答“有什么、归谁管、怎样保护、如何利用、收益归谁、损害谁负责”的国家自然资源资产治理制度。
文：天和经济研究所
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