从“摊大饼”转向“精耕细作”推进城市内涵式发展（专题深思）

汪仲启

城市是国家经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，是推动高质量发展、实现中国式现代化的重要载体。习近平总书记指出：“推进城镇化是一个循序渐进、水到渠成的过程，必须符合经济社会发展规律，不能脱离实际、急于求成。”今年7月召开的中央城市工作会议提出“以坚持城市内涵式发展为主线”，为我国城市发展指明了前进方向。坚持城市内涵式发展是践行人民城市理念的内在要求。我们要认真学习领会、全面贯彻落实习近平总书记关于城市工作的重要论述，深刻把握城市内涵式发展这一主线，更有针对性地提升城市发展质量，更好推进中国特色城市现代化。

　　改革开放后，在党的领导下，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程。在这一过程中，有的地方出现了城市无序扩张、粗放型发展等“摊大饼”问题。如今，我国城镇化正从快速增长期转向稳定发展期，这要求我们改变粗放外延式的城市发展模式，推动城市发展从“摊大饼”转向“精耕细作”。坚持城市内涵式发展，本质上就是在科学划定的开发边界内，以集约高效的方式实现经济、社会、环境协调发展，让城市更宜居、更宜业，让人民群众享有更多获得感、幸福感、安全感。

　　牢牢把握目标定位，以人民城市理念引领人民城市建设。习近平总书记要求“坚持以人民为中心的发展思想，坚持人民城市为人民”，深刻阐明了城市发展的出发点和立足点。如果片面推动“以土地为中心”的城市发展，过于注重土地开发和房地产建设，对人民群众的实际需求就会回应不足。坚持城市内涵式发展，必须自觉践行以人民为中心的发展思想，牢牢将人民放在城市发展的核心位置，把老百姓满意不满意、生活方便不方便作为城市工作做得好不好的重要评判标准。聚焦人民对高品质生活的期待，合理安排城市生产、生活、生态空间。比如，在城市规划和建设中，充分考虑群众的居住、出行、教育、医疗等需求，提供更多优质公共服务，让城市发展成果更多更公平惠及全体人民。把人民作为城市建设的主体和城市发展的动力源泉，鼓励群众参与城市建设和治理，做到问计于民、问需于民、问效于民，努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。

　　坚持正确发展导向，更有针对性地提升质量效益。习近平总书记指出：“如果城镇化目标正确、方向对头，能走出一条新路”。如果城市发展方向出了问题，盲目追求扩张规模、扩大城市面积、增加人口数量，对发展的质量和效益重视不够，这种发展就难以持续，还会带来资源浪费、生态破坏等诸多问题。城市发展以“质量效益”为导向，是实现高质量发展的必然选择，也是城市可持续发展的基础。必须更加注重城市发展的内在品质，优化城市功能结构和空间布局，提高资源利用效率，实现绿色低碳智慧发展。培育高端产业和新兴产业，增强城市的经济竞争力。同时，注重提升文化、教育、科技等软实力，不断优化城市环境，提高城市生活质量，让城市成为人民幸福生活的家园，成为推动高质量发展的强大引擎。

　　大力增强发展动力，实现从“要素驱动”转向“创新驱动”。在城市发展初期，土地、劳动力、资本等要素投入，可以在较短时间内推动实现城市较快发展。但随着要素成本上升、资源环境约束加大，要素驱动的发展动力逐渐减弱，城市发展迫切需要转换动力机制。这次中央城市工作会议提出“深刻把握增强城市发展动力活力的内在要求，做好改革创新大文章”，这就要求我们将城市发展从“要素驱动”转向“创新驱动”。深化科技创新，催生新产业、新业态、新模式，为城市发展开辟新空间。为此，要营造良好创新生态，加强知识产权保护，完善创新激励机制，吸引和培养创新人才。鼓励企业加大研发投入，支持高校、科研机构与企业合作，促进科技成果转化应用。强化城市治理创新，运用新技术、新方法，提高城市规划、建设、治理的智能化水平，让城市运行更加高效、便捷、安全。培育创新文化，鼓励尝试、宽容失败，让创新成为城市发展的文化底色，激发城市发展内生动力。

　　加快转变发展方式，以特色引领促进提质升级。习近平总书记指出：“保护好传统街区，保护好古建筑，保护好文物，就是保存了城市的历史和文脉。”每个城市都有其独特的自然禀赋、历史文化和产业基础。如果城市发展只是模仿复制，割断城市文脉，缺乏自身特色，就会导致“千城一面”。坚持城市内涵式发展，必须充分体现城市特色，以增强城市特色引领城市发展。城市规划、建设、治理都应当因地制宜、遵循规律，注重充分利用禀赋优势，制定个性化发展战略。在城市规划和建设中，保留城市特有的地域环境、文化特色、建筑风格等“城市基因”，打造独特的城市风貌，发展具有特色的产业集群，避免产业同质化竞争。例如，一些历史文化名城通过保护和开发历史文化资源，发展文化旅游产业，既赓续了城市文脉，又促进了经济发展。要以增强城市特色提升城市吸引力和竞争力，推动城市发展由外延式扩张向内涵式提升转变。

　　（作者为中共上海市委党校（上海行政学院）教授）